2. Международные договоры

Категории международных актов

Международные договоры, часто обозначаемые общим термином "соглашения" (conventions), носят различные наименования: договор (traite), соглашение (convention, accord, arrangement), конвенция (convention), протокол (protocoled обмен нотами (cchange de notes), декларация (declaration), джентльменское соглашение. Когда соглашение носит явно выраженный временный характер из-за невозможности договориться в данный момент о более постоянном положении, его обычно называют modus vivendi, хотя такое обозначение и не фигурирует в самом акте.

Договор

На русском языке некоторые важнейшие договоры называются трактатами (например, Туркманчайский трактат 1828 г., Парижский мирный трактат 1856 г., Берлинский трактат 1878 г.). Договором именуется важнейший межународно-правовой акт, устанавливающий права и обязанности договаривающихся сторон в области политических или экономических отношений. Таковы мирный договор, союзный договор, договор о гарантиях, договор о дружбе, договор о взаимопомощи, договор о нейтралитете и ненападении, договор о торговле и мореплавании и т. д.

В международном обиходе некоторые из договоров, имеющих целью обеспечение общего мира, иногда называют пактами. Так, например, Парижский договор 1928 г. об отказе от войны в качестве орудия национальной политики называют Пактом об отказе от войны. Устав Лиги наций называется Пактом Лиги наций.

Конвенция

Конвенция - это договор по отдельному вопросу права, экономики или администрирования. Таковы конвенция о согласительной процедуре, консульская конвенция, таможенная конвенция, почтовая конвенция, санитарная конвенция и т. п.

Соглашение

Соглашение (когда оно соответствует французскому ограничительному термину accord или arrangement) - это договор по вопросу сравнительно небольшого значения или временного характера, заключаемый на непродолжительный срок. Таковы, например, соглашение о пользовании пограничными водами, временное торговое соглашение, временное соглашение о рыболовстве и т. д.

Протокол

Протокол фиксирует в кратком изложении соглашение, достигнутое по отдельному вопросу, или служит пояснением отдельных постановлений заключённого договора. Таковы, например, протокол по таможенно-тарифным вопросам, протокол о поддержании в порядке пограничных знаков, протокол об изменении железнодорожной конвенции. Соглашение о продлении срока действия договора также оформляется обычно в виде протокола. Иногда протокол является дополнением к договору или соглашению (Дополнительный протокол, Заключительный протокол). В форме протокола фиксируют также обмен ратификационными грамотами.

Обмен нотами

Обмен нотами фиксирует, так же как и протокол, достигнутое соглашение по тому или иному вопросу, но в форме одинаковых по содержанию нот, которыми стороны обмениваются в один и тот же заранее условленный день. Таковы обмен нотами об установлении дипломатических отношений, обмен нотами о порядке исполнения судебных поручений по гражданским делам и т. д.¹

¹ (Обмен нотами является переходным актом между международным, подписанным обеими сторонами документом и обычной нотной перепиской. В некоторых странах он позволяет избежать ряд формальностей, требуемых законодательством или установившейся практикой для первого рода международных обязательств.)

Декларация

Декларация - сравнительно редкий международный документ, в котором несколько государств торжественно заявляют, что они будут придерживаться одинаковой линии поведения в таком-то вопросе. Таковы, например, Парижская декларация 1856 г. об отмене каперства, Барселонская декларация 1921 г. о признании за государствами, не имеющими морского побережья, права на мореплавание под их флагами, Декларация трёх держав (СССР, Великобритании и США), принятая 1 декабря 1943 г. в Тегеране².

² (Международную двустороннюю или многостороннюю декларацию не следует смешивать с односторонним заявлением того или иного правительства, также именуемым иногда декларацией (например, декларация о нейтралитете, декларация о невмешательстве в дела такого-то государства и т. п.).)

Джентльменское соглашение

Джентльменское соглашение - договор, заключённый в устной форме между договаривающимися сторонами. Если даже условия его иногда и излагаются письменно (например, джентльменское соглашение 1937 г. между Англией и Италией о статуте Средиземного моря), оно всё же не имеет характера официального международного договора. Обычно его обязательства выполняются так же, как и обязательства этого последнего. Но вопрос, насколько джентльменское соглашение связывает государства, а не только министра, заключившего соглашение, является спорным.

Следует, однако, учесть, что приведённое выше различное наименование международных договоров, в зависимости от их содержания, в настоящее время устарело и далеко не всегда проводится на практике. Иногда соглашения по вопросам сравнительно небольшого значения именуются договорами (например, Договор о репатриации между Нидерландами и Швейцарией, заключённый в 1910 г.). Иногда, наоборот, договоры, имеющие весьма важное значение, оформляются в виде соглашений, протоколов и даже обмена нотами: например договор, положивший начало военному союзу между Россией и Францией, был оформлен в виде обмена нотами 1891 г.; союзный договор между Англией и Японией оформлен в виде соглашения 1902 г.; запрещение применять на войне удушливые, ядовитые и другие подобные газы, а также бактериологические средства - в виде протокола 1925 г.; договор о взаимопомощи между СССР и МНР - в виде протокола 1936 г.

Заключение международных договоров

Неограниченное право заключать международные договоры по любым вопросам принадлежит лишь суверенным государствам. Полусуверенное государство может заключать от своего имени международные договоры лишь с согласия его "покровителя". Договоры об установлении протектората или других форм зависимости обычно предусматривают, имеет ли право полунезависимое государство заключать международные договоры, и какие именно. Практика показывает, что таким государствам предоставляется право заключать договоры по административным и правовым вопросам (связь, транспорт, здравоохранение), а иногда и по вопросам экономическим (торговля).

Так, например, Тунис и Марокко участвуют в Всемирной почтовой конвенции 1924 г., Судан - в Международной конвенции по борьбе с наркотиками 1925 г. и т. д.

Вопрос о том, правомочны ли отдельные члены какой-либо федерации заключать международные договоры, зависит от постановлений федеральных конституций. Так, например, статья 9 Швейцарской конституции предоставляет кантонам право заключать договоры с иностранными государствами по вопросам административным, пограничным и экономическим. Наоборот, § 10 статьи 1 Конституции США устанавливает, что отдельные штаты не вправе заключать договоры с иностранными государствами.

Британские доминионы ещё до первой мировой войны заключали договоры с другими государствами. Сейчас эта практика ещё более расширилась.

Сталинская Конституция относит заключение международных договоров к ведению Союза ССР. Однако в силу закона от 1 февраля 1944 г. и союзные республики получили право заключать соглашения с иностранными государствами.

Международные договоры заключаются либо от имени глав государств, либо от имени правительств. От имени глав государств обычно заключают наиболее важные договоры, подлежащие затем ратификации. Прочие договоры заключаются от имени правительств. Советский Союз заключает международные договоры либо от имени Президиума Верховного Совета Союза ССР, являющегося коллегиальным президентом, либо от имени правительства СССР - Совета Народных Комиссаров.

Международный договор заключается путём переговоров между лицами, специально на то уполномоченными. При заключении двусторонних договоров (т. е. договоров, заключаемых только между двумя государствами) такими уполномоченными чаще всего являются глава ведомства иностранных дел и иностранный дипломатический представитель. Заключение договора путём переговоров между этими двумя лицами называется "заключением договора в дипломатическом порядке". Обычно та и другая сторона привлекают к участию в переговорах и других лиц: экспертов, советников, секретарей, заведующих соответствующими отделами и, в подлежащих случаях, представителей других ведомств. Однако договор подписывается лишь самими уполномоченными.

Двусторонний договор может быть заключён и путём переговоров между специально для того назначенными лицами. В таких случаях каждая из сторон назначает двух или нескольких уполномоченных, и переговоры происходят на конференции этих лиц.

Полномочия на заключение международного договора

Лицу, которому поручено заключение международного договора, выдаётся особый документ - полномочия. Законодательство каждого государства определяет, в каких случаях и за чьей подписью выдаются полномочия. Практика государств обычно сводится к тому, что полномочия на заключение договоров, подлежащих последующей ратификации, выдаются за подписью главы государства. Когда договор не требует ратификации, полномочия подписывает глава правительства, а в менее важных случаях - министр иностранных дел.

В Советском Союзе полномочия на заключение международных договоров, подлежащих ратификации, выдаются за подписью председателя Президиума Верховного Совета, а полномочия на подписание всех других международных договоров - за подписью Председателя Совнаркома. В обоих случаях полномочия подписывает также и Народный Комиссар Иностранных Дел.

В полномочиях указывается, что такому-то лицу поручается ведение переговоров о заключении такого-то договора и подписание последнего. Если в полномочиях указывается, что данное лицо вправе лишь вести переговоры, для подписания договора требуются новые полномочия.

При начале переговоров уполномоченные предъявляют друг другу свои полномочия и обмениваются ими. Полномочия могут быть предъявлены и позднее, но во всяком случае перед подписанием договора.

Оформление договора

В результате переговоров между уполномоченными составляется окончательный текст договора. Этот текст состоит из трёх частей:

1) вступительной, в которой указывается, между какими государствами и по каким мотивам заключается договор, а также приводятся фамилии уполномоченных и отмечается, что их полномочия были признаны достаточными; 2) основной, в которой излагаются постановления договора; 3) заключительной (так называемые "протокольные статьи"), устанавливающей порядок вступления договора в силу, указывающей, подлежит ли он ратификации, а также место и срок обмена ратификационными грамотами, порядок и срок его действия, порядок его денонсации и язык или языки, на которых договор составлен. Если договор многосторонний, то в той же части указывается и порядок присоединения к нему других государств. Заключающие договор государства обычно именуются в тексте договора "договаривающимися сторонами" или "высокими договаривающимися сторонами".

Договоры составляются либо на французском языке, который считается официальным дипломатическим языком, либо на языке или языках, избранных по соглашению между договаривающимися сторонами. Двусторонние договоры часто составляются на языках обеих сторон, многосторонние - обычно на французском и на английском языках. Если договор составлен на двух языках, то в нём указывается, что оба его текста аутентичны и при толковании договора имеют одинаковую силу.

Окончательный текст двустороннего договора печатается в двух экземплярах на обоих языках каждый (если он составлен на двух языках). В одном экземпляре на первом месте в тексте договора упоминается одно государство, а в другом - другое. Точно так же меняется и порядок текста на одном и другом языке. Эти два текста, в остальном точно совпадающие, называются "альтернатами" договора. Подписываются оба альтерната, и каждое государство получает тот экземпляр подписанного подлинника, в котором оно упомянуто на первом месте.

Многосторонние договоры

Многосторонние договоры заключаются на международных конференциях. Они подписываются в одном экземпляре. Участвующие в них государства перечисляются в алфавитном порядке, что должно свидетельствовать о равенстве всех стран мира. Подписанный экземпляр передаётся на хранение правительству государства, указанного для того в тексте договора. Обычно это правительство страны, на территории которой договор был подписан.

Сдача договора на хранение называется депонированием договора. Правительство государства, которому депонирован международный договор, выдаёт всем участникам последнего заверенные копии договора.

Подписание договора

При подписании договора каждый уполномоченный ставит рядом со своей подписью договора свою личную сургучную печать (на которой выгравированы начальные буквы имени и фамилии уполномоченного или его личный герб)¹. Под печатями проходят концы шнура, которым сшит договор. Эта процедура должна как бы гарантировать, что в дальнейшем в подлинник договора не окажутся вставленными листы с неправильным текстом. При заключении многосторонних договоров со значительным числом участников вышеприведённое правило соблюдается далеко не всегда.

¹ (В некоторых случаях уполномоченные проставляют и печати правительственные, ведомства иностранных дел, дипломатического представительства. Сургучные печати заменяются иногда штемпельными.)

Парафирование договора

Если подписание согласованного текста договора почему-либо откладывается, то иногда стороны прибегают к парафированию договора. Парафирование (от французского слова "parafe", что значит "росчерк") состоит в том, что уполномоченные ставят под текстом договора не свои подписи и печати, а лишь заглавные буквы имени и фамилии каждого из них. Парафирование означает, что согласование и редактирование договора закончены и что уполномоченные одобряют выработанный текст. Парафирование не является обязательным этапом заключения договора; подписание договора может быть отложено, а согласованный текст оставлен без парафирования. Парафирование не заменяет подписания договора. Парафированный договор подписывают после того, как отпадут обстоятельства, вызвавшие отсрочку заключения договора.

Оговорки к договору

На многосторонних международных конференциях при подписании договоров участники вправе делать оговорки либо по договору в целом, либо по отдельным его постановлениям. Такие оговорки ещё до подписания договора сообщаются всем его участникам, что даёт каждому возможность заявить отвод, если оговорка задевает его интересы. Оговорки включаются в заключительный протокол, прилагаемый к договору. Иногда они проставляются в самом тексте договора, перед подписью делегата, выступающего с оговоркой.

Приглашение к многосторонним договорам

Приглашённые участвовать в договоре государства, не представленные на конференции или почему-либо уклонившиеся от подписания, могут присоединиться к уже подписанному договору путём вручения правительству страны, в которой договор хранится (депонирован), особого документа, декларации о присоединении. Декларация вручается главе ведомства иностранных дел страны, в которой депонирован договор. Почти все многосторонние договоры предусматривают возможность такого к ним присоединения. Присоединяющееся государство вправе делать при этом оговорки, но только такие, которые уже были сделаны при подписании данного договора. Если присоединяющееся государство желает сделать другие оговорки, оно должно предварительно получить на то согласие всех участников данного договора.

Вступление договора в силу

Международные договоры вступают в силу: а) со дня подписания, если в тексте договора нет указания о другом сроке вступления его в силу; б) со дня уведомления сторонами друг друга о состоявшемся утверждении правительствами подписанного договора, если последний ставит применение договора в зависимость от такого утверждения; в) со дня обмена ратификационными грамотами, если договор подлежит ратификации и если в нём не установлен другой срок вступления в силу.

Обычно в договоре указывается, что он вступит в силу по истечении определённого срока со дня подписания, утверждения правительствами или обмена ратификационными грамотами.

Ратификация договоров

Ратификацией договора называется его утверждение главой государства.

Согласно Сталинской Конституции, международные договоры, заключённые Союзом ССР, ратифицируются Президиумом Верховного Совета СССР (статья 49 Конституции).

Закон о порядке ратификации и денонсации международных договоров, принятый Верховным Советом СССР 20 августа 1938 г., определяет, какие именно международные договоры, заключённые Советским Союзом, подлежат обязательной ратификации.

Статья 2 этого закона гласит:

"Ратификации подлежат заключаемые Союзом Советских Социалистических Республик мирные договоры, договоры о взаимной обороне от агрессии, договоры о взаимном ненападении. Равным образом, ратификации подлежат международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации".

Ратификация договора оформляется особым документом - ратификационной грамотой. Эта грамота состоит из трёх частей: а) вступительной, в которой глава государства объявляет, что он рассмотрел подписанный договор, б) из копии текста самого договора и в) из заключительной части, в которой глава государства заявляет, что договор будет соблюдаться. Под заключительной частью ставится подпись главы государства и государственная печать. Ниже этой подписи ставится вторая подпись - того высшего должностного лица, которое по законам данного государства должно скреплять своей подписью государственные акты. Ратификационные грамоты. СССР подписывают председатель Президиума Верховного Совета СССР и народный комиссар иностранных дел. К грамотам прикладывается печать Президиума Верховного Совета СССР.

Ратификационные грамоты двусторонних договоров обмениваются одна на другую договаривающимися сторонами в указанном в договоре месте. Ратификационные грамоты многосторонних договоров не обмениваются, а передаются каждым государством на хранение правительству той страны, которое указано для того в тексте самого договора. Обычно это правительство страны, на территории которой договор был подписан. При обмене или при сдаче ратификационных грамот составляется краткий протокол, который подписывается лицами, произведшими обмен. Обмен или передачу грамот на хранение обычно производит дипломатический представитель. Со стороны второго государства в этой операции участвует глава ведомства иностранных дел или его заместитель. Обмен или передача грамот на хранение могут быть поручены и другим лицам. В таком случае последние должны иметь письменные полномочия на то от соответствующих правительств.

Глава государства или Парламент могут отказать в ратификации подписанного договора. В таком случае договор не вступает в силу.

Иногда государства, не отказываясь формально от ратификации, задерживают её на более или менее долгий срок, тем самым не вводя подписанного договора в действие.

Многосторонний договор, подлежащий ратификации, вступает в силу после того, как он ратифицирован всеми его участниками или, если последнее предусмотрено в самом договоре, известным числом участников. Понятно, что в последнем случае такой договор становится обязательным только для тех государств, которые его ратифицировали.

Срок действия договоров

В большинстве договоров указываются сроки их действия. Исключение составляют мирные договоры, договоры о принадлежности территории (например, Договор 1920 г. о Шпицбергене), договоры, фиксирующие признание какого-либо института международного права (например, Гаагские конвенции 1907 г. о правилах войны). В таких договорах срок не указывается, они действуют бессрочно.

Большая часть заключаемых договоров предусматривает возможность автоматического продления их на новый срок, если за установленный в договоре период до наступления первоначального срока ни одна из сторон не заявит о своём отказе от договора. В некоторых договорах не устанавливается срок их действия,, но предусматривается право каждой из сторон в любое время заявить об отказе от договора; в этом случае договор теряет силу по истечении установленного в нём периода со дня заявления об отказе. Большинство многосторонних договоров воспроизводят это последнее правило.

Если договор заключён на определённый срок и не предусматривает возможности автоматического продления, то государства, желающие продлить такой договор, заключают об этом специальное соглашение, обычно в форме протокола.

Пролонгация договоров

В международном обиходе продление договора обозначается словом "пролонгация". Изменение постановлений договора обычно происходит в связи с истечением срока действия. Однако по соглашению сторон любой договор может быть изменён в любое время.

Денонсация договоров

Заявление участника договора о своём желании прекратить действие договора, сделанное в порядке и в сроки, предусмотренные договором, называется денонсацией договора. Денонсация договора является вполне закономерным актом.. Её не следует смешивать с односторонним расторжением договора, не зависящим от срока действия последнего, также иногда обозначаемым словом "денонсация".

Денонсация производится путём ноты, адресованной главе ведомства иностранных дел другой стороны или её дипломатическому представителю. Денонсация многостороннего договора производится путём ноты, адресуемой главе ведомства иностранных дел государства, в котором депонирован подлинник договора.

Денонсация кладёт предел действиям двустороннего договора в срок, указанный в этом договоре. При денонсации одним или несколькими участниками многостороннего договора этот последний прекращает своё действие лишь в отношении денонсировавших его государств.

Секретные и конфиденциальные договоры

Наряду с открытыми, предаваемыми гласности и распубликовываемыми договорами договоры государства заключают между собой секретные и конфиденциальные договоры.

Вхождение договоров в силу

После вхождения международного договора в силу каждое из заключивших его государств распубликовывает его (если дело не идёт о секретном или конфиденциальном договоре) в своих сборниках законов. После этого договор становится внутренним законом данного государства, обязательным для его властей и граждан.

Нарушение международных договоров

Принцип ненарушимости международных договоров - Pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться) - является одним из основных положений международного права. Однако история международных отношений капиталистических государств показывает, что этот принцип далеко не всегда соблюдается. Так, например, несмотря на гарантии целостности Оттоманской империи, содержавшиеся в Парижском трактате 1856 г. (подтверждённом Берлинским трактатом 1878 г.), Франция захватила находившийся в вассальной зависимости от Порты Тунис, Австро-Венгрия аннексировала Боснию и Герцеговину, Италия отторгла от Турции Триполи и Додеканез. В позднейшее время - Румыния в 1918 г. отказалась от заключённого в том же году договора с РСФСР об очищении Бессарабии от румынских войск; в агрессивных целях Италия порвала свои договоры с Абиссинией от 1928 г. и с Албанией от 1926 г.; нападением на Китай и захватом Манчжурии в 1931 г. Нпония односторонне нарушила договор девяти держав 1922 г., подписанный в Вашингтоне; в 1936 г., вопреки Версальскому и Локарнскому договорам, Германия ремилитаризировала Рейнскую область. Принципиальная трактовка со стороны Германии заключённых ею договоров как "клочков бумаги" вошла в историю. Наиболее гнусным и возмутительным примером нарушения менаду народного договора является вероломное нападение Германии на Советский Союз, вопреки торжественно заключённому и ратифицированному ею договору о ненападении от 23 августа 1939 г.

Некоторые правительства пытаются оправдать свою практику одностороннего расторжения и нарушения международных договоров различными "теориями". Ещё Бисмарк исповедывал одну из них, говоря, что положение "ultra posse nemo obligatur (никто не может быть связан непосильными обязательствами) не может быть отменено никакими параграфами договора"¹.

¹ (Бисмарк, Мысли и воспоминания, т. II, Соцэкгиз, 1940, стр. 223.)

Учение о "неизменности обстоятельств"

Буржуазная теория международного права пытается примирить принцип Pacta sunt servanda и случаи произвольных отказов от договорных обязательств учением о "неизменности обстоятельств" (так называемая оговорка о "Rebus sic stantibus").

Согласно этому учению, договор, заключённый при определённом фактическом положении и в предположении, что оно не изменится, может быть односторонне расторгнут, если положение всё же изменилось. Так, например, если государство А гарантировало государству Б целостность и неприкосновенность его территории от всякого нападения со стороны третьего государства, исходя из того, что Б - небольшая соседняя страна, защита которой от агрессора не представит особых трудностей, а государство Б приобрело затем новые обширные территории (например колонии), то обязательства государства А существенно расширяются. Поэтому А может расторгнуть договор о гарантии, ссылаясь на изменившиеся обстоятельства.

Злоупотребления учением о "неизменности обстоятельств"

Империалистические государства пользуются этой оговоркой для оправдания произвольных расторжений международных договоров, чрезвычайно широко толкуя принцип "неизменности обстоятельств".

Так, 7 марта 1936 г. Германия расторгла Локарнский договор и ремилитаризировала Рейнскую зону, лицемерно обосновав свои действия тем, что Франция заключила 2 мая 1935 г. пакт о взаимопомощи с СССР. Расторгнув перед второй мировой войной договор о ненападении с Польшей от 26 января 1934 г., она обосновала это нарушение международного права тем, что Польша заключила союзный договор с Англией. Под подобными же пустыми предлогами нарушила Германия и свои договоры с Австрией и Чехословакией, для того чтобы овладеть этими государствами. С начала второй мировой войны Германия последовательно и самым грубым образом нарушила свои договоры с рядом европейских государств.

Диктаты

Наконец, следует упомянуть ещё об одной теории нарушимости международных договоров: она делает различие между договорами, заключёнными добровольно и в нормальной обстановке, и так называемыми "диктатами", т. е. подписанными под нажимом грубой силы в результате военного разгрома или под угрозой военных репрессий. При этом считается, что расторжение или нарушение диктата является актом правомерным, в то время как нарушение добровольно подписанного договора является международным деликтом.

В противоположность государствам, считающим договоры "клочками бумаги", СССР неуклонно выполняет свои международные обязательства и решительно осуждает произвольное и одностороннее расторжение заключённых договоров.