Организация Объединенных Наций

§ 1175. Организация Объединенных Наций - это международная разветвленная организация огромного значения, чьи учреждения оказывают влияние на международные дела, а также на дела отдельных государств, в частности, тем значением, которое придается проблемам протокола данной организации и ее персонала.

§ 1176. Ниже мы остановимся на общей характеристике ООН, ее институтах, привилегиях и иммунитетах различных организаций и постоянных представительств при ней.

Общая характеристика

§ 1177. Организация Объединенных Наций, главное .назначение которой состоит в поддержании мира и международной безопасности, развитии дружественных отношений между государствами и деятельности, направленной на урегулирование всевозможных проблем, представляющих интерес для всего человечества, состоит из следующих органов:

I Генеральной Ассамблеи с ее комиссиями, комитетами и вспомогательными органами;

II Совета Безопасности;

III Экономического и Социального Совета;

IV Совета по опеке;

V Международного суда;

VI Секретариата.

§ 1178. Для характеристики этой огромной организации, лучше всего, по нашему мнению, будет воспроизвести часть доклада по кадровым вопросам Генерального секретаря от 30 января 1953 года (документ А/2304, приложение 3):

Организация Объединенных Наций - это не "сверхгосударство". Она не пользуется суверенитетом... Она представляет собой отдельную и ярко выраженную организацию государств-членов. Она располагает своими собственными руководящими органами... У нее есть судебный орган... У нее есть своя административная организация, называемая секретариатом, который возглавляется Генеральным секретарем. Он является главным административным должностным лицом и главным исполнителем ООН и в этом качестве несет большую ответственность и наделен широкой независимостью и определенными полномочиями выступать с инициативой... ООН создана не для того, чтобы выполнять инструкции какого-то определенного государства, а чтобы выполнять решения, принятые сообща всеми государствами-членами в рамках уставов ее органов.

Секретариат

§ 1179. Как читатель увидит ниже, Секретариат представляет собой рабочий центр ООН. Генеральный секретарь находится в Нью-Йорке в центральных учреждениях ООН. Секретариату подчинены важные органы, такие, как: (I) Программа развития ООН; (II) Детский фонд ООН; (III) Агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ; (IV) Верховный комиссар ООН по делам беженцев. Руководители этих органов занимают должность заместителей Секретаря.

Различные службы Секретариата ООН располагаются в Женеве (Швейцария) и называются Центральными учреждениями ООН в Женеве. В их число входит три органа: собственно штаб-квартира ООН; Экономическая комиссия для Европы и Верховный комиссар по делам беженцев. Эти Центральные учреждения ООН представляют собой в некотором роде ее штаб-квартиру в Европе. Они возглавляются Генеральным директором, который представляет Генерального секретаря ООН. Помимо своих обязанностей представителя и лица, осуществляющего связь, он выполняет многие функции, начиная от руководства секретариатами конференций, организуемых в Европе ООН, и кончая выполнением различных функций в том, что касается вопросов информации и социальных проблем. Экономическая комиссия для Европы и Верховный комиссар по делам беженцев непосредственно подчинены Нью-Йорку. Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) также поддерживает отношения с ООН.

§ 1180. Специализированные учреждения и другие международные организации, которые связаны с ООН особыми соглашениями о сотрудничестве, располагаются вокруг этого ядра. Ниже перечисляются названия этих организаций в хронологическом порядке с датами заключения конвенций, связывающих их с ООН, и с указанием месторасположения их штаб-квартир:

I. Международная организация труда (МОТ), 14 декабря 1946 года; штаб-квартира расположена в Женеве.

II. Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), 14 декабря 1946 года; штаб-квартира находится в Риме.

III. Организация Объединенных Наций по вопросам просвещения, пауки и культуры (ЮНЕСКО), 14 декабря 1946 года (Париж).

IV. Организация международной гражданской авиации (ИКАО), 13 мая 1947 года (Монреаль, Канада).

V. Международный банк реконструкции и развития (МБРР), 15 декабря 1947 года (Вашингтон, округ Колумбия).

VI. Международный валютный фонд (МВФ), 15 ноября 1947 года (Вашингтон, округ Колумбия).

VII. Всемирный почтовый союз (ВПС), 1 июля 1948 года (Берн).

VIII. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), 10 июля 1948 года (Женева).

IX. Международный союз электросвязи (МСЭ), 1 января 1949 года (Женева).

X. Всемирная метеорологическая организация (ВМО), 20 декабря 1951 года (Женева).

XI. Межправительственная морская консультативная организация (ИМКО), 17 марта 1958 года (Лондон).

§ 1181. Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) также подотчетно Организации Объединенных Наций.

§ 1182. Привилегии и иммунитеты Организации Объединенных Наций регулируются общей конвенцией, принятой Генеральной Ассамблеей 13 февраля 1946 года, а соглашения о штаб-квартирах, регулирующие деятельность штаб-квартир в Нью-Йорке и Женеве, были заключены с Соединенными Штатами Америки 26 июня ?

1947 года, а со швейцарским правительством 19 августа 1946 года.

Постоянные представительства

§ 1183. Ввиду возрастающей важности Организации Объединенных Наций и подчиненных ей специализированных учреждений, государства-члены стали поручать представительство их интересов постоянным миссиям, совершенно отличным от дипломатических представительств, которые они содержат в других государствах.

§ 1184. В настоящее время в Нью-Йорке имеется 126 постоянных представительств, большинство из которых возглавляются послами. В Женеве имеется 69 представительств, включая 6 миссий наблюдателей. 37 представительств возглавляются послами и 10 посланниками.

Статус постоянных представительств был определен резолюцией № 257 (III), принятой Генеральной Ассамблеей 3 декабря 1948 года, следующим образом:

1. Полномочия постоянных представителей должны исходить от главы государства, главы правительства или министра иностранных дел. В этих полномочиях должен указываться орган ООН, при котором аккредитуются представители. Постоянным представителям всегда выдаются полномочия, аккредитующие их при ООН, которые они вручают Генеральному секретарю в соответствии с церемониальным и специальным протоколом. Следует отметить, что в ООН ранги глав представительств или постоянных представителей при исполнении ими своих служебных обязанностей никогда не определяют старшинство.

2. Главы представительств должны сообщать Генеральному секретарю о назначениях и перемещениях членов постоянных представительств.

3. В случае временного отсутствия глава представительства должен сообщить Генеральному секретарю в письменном виде имя члена делегации, который будет выполнять обязанности главы представительства.

§ 1185. Рост числа постоянных представительств, отличающихся от дипломатических представительств, аккредитованных в Соединенных Штатах, а также рост их персонала, приведшего к созданию, по существу, дипломатического корпуса в своем роде (sui generis), породили многочисленные проблемы, которые еще не нашли своего полного решения.

Привилегии и иммунитеты

§ 1186. Привилегии и иммунитеты Организации Объединенных Наций были определены в Общей конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций, принятой Генеральной Ассамблеей 13 февраля 1946 года. Резолюция с текстом Конвенции была представлена на рассмотрение государств-членов, и 98 государств уже присоединились к ней, причем некоторые из них сделали это с оговорками. Следует отметить, что резолюция не была ратифицирована правительством Соединенных Штатов^*.

^* (В настоящее время к этой конвенции присоединилось 114 государств. Правительство США 14 лет не подписывало конвенции, чтобы сохранить себе свободу действий в отношении должностных лиц ООН, и лишь в 1970 г. оно присоединилось к ней. )

§ 1187. В статье 1 признаются статус и полномочия Организации. В статье 2 перечисляются ее иммунитеты (иммунитет от юрисдикции, неприкосновенность помещений и архивов, свободное движение фондов и фискальные изъятия). Статья 3 гарантирует свободу почтовой, телеграфной и телефонной связи. В статье 4 перечисляются иммунитеты представителей государств-членов. В статье 5 устанавливается статус должностных лиц, а в статье 7 Генеральный секретарь уполномочивается выдавать проездные документы персоналу, совершающему поездки по официальным командировкам ООН. Эти проездные документы признаются государствами-членами, и их обладатели пользуются определенными льготами при получении виз и переезде границ. В статье 8 содержатся обязательства ООН создать орган для урегулирования споров, в которые она может быть вовлечена, и который в силу своего иммунитета от юрисдикции не подсуден судам государств членов.

§ 1188. Флаг. 20 октября 1947 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию об учреждении особого флага, причем его положение определялось кодексом и постановлениями от 19 декабря 1947 года с поправками, внесенными 11 ноября 1952 года и в январе 1967 года. Флаг вывешивается на всех зданиях и учреждениях Организации Объединенных Наций. Его нельзя вывешивать во время военных действий без специального разрешения. Когда он вывешивается одновременно с другими флагами, то старшинство принадлежит ему. Существуют подобные правила вывешивания флагов государств-членов. За исключением особых обстоятельств, их флаги вывешиваются в порядке алфавита английского языка, даже если эта церемония происходит в принимающей стране.

§ 1189. Решением Генеральной Ассамблеи 21 ноября 1947 года была принята Конвенция о предоставлении специализированным учреждениям привилегий и имму нитетов, отличных от привилегий и иммунитетов ООН. Однако число государств-членов, ратифицировавших это соглашение, все еще невелико.

Постоянные представительства и временные миссии

§ 1190. Личные иммунитеты представителей государств-членов, изложенные в статье 4 упомянутого соглашения, весьма широки. В разделе XVI говорится, что термин "представитель" подразумевает постоянных представителей, заместителей представителей, технических экспертов и секретарей.

Предоставляются следующие иммунитеты:

I иммунитет от личного ареста и задержания и от наложения ареста на багаж; иммунитет от юрисдикции в отношении всех действий, совершенных в их официальном качестве;

II неприкосновенность всех бумаг и документов;

III право получать и посылать всевозможную корреспонденцию, включая право пользоваться шифрами и опечатанными вализами;

IV освобождение их самих и их жен от всех ограничений по эмиграционным законам и от всех регистрационных формальностей для иностранцев и т. д.;

V льготы в отношении валюты, аналогичные льготам, предоставляемым дипломатам, которые выполняют временную официальную миссию;

VI льготы в отношении личного багажа, аналогичные льготам, предоставляемым дипломатам сопоставимого ранга;

VII все другие привилегии, предоставляемые дипломатам.

§ 1191. Государства-члены могут отказаться от этих привилегий и иммунитетов без ущерба для цели, для которой они предоставляются, с тем чтобы могло совершиться правосудие.

Иммунитеты должностных лиц Организации Объединенных Наций

§ 1192. В статье 5 Конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций, принятой 13 февраля 1946 года Генеральной Ассамблеей, к которой уже присоединились 98 государств-членов, закрепляется статус должностных лиц Организации. Генеральному секретарю и заместителю Генерального секретаря, а также их семьям предоставляются до известной степени в порядке любезности со стороны правительства США привилегии и иммунитеты, изъятия и льготы, предоставляемые послам и их семьям. Другие должностные лица пользуются следующими иммунитетами (раздел XVIII):

I иммунитет от юрисдикции в отношении всех действий, совершенных ими в их официальном качестве;

II освобождение от всех налогов на их оклады и вознаграждения, выплачиваемые им Организацией;

III освобождение от всех государственных служебных повинностей;

IV освобождение от всех формальностей, относящихся к пребыванию иностранцев;

V те же льготы в отношении валюты, какие предоставляются дипломатам сопоставимого ранга;

VI такие же льготы по репатриации, какие предоставляются дипломатам в случае возникновения международного кризиса;

VII право на беспошлинный ввоз домашней мебели и имущества при первоначальном занятии должности в соответствующей стране.

§ 1193. Генеральный секретарь наделен правом отказаться от иммунитетов, предоставленных тому или иному должностному лицу ООН, если, по его мнению, эти иммунитеты препятствуют отправлению правосудия и от них можно отказаться без ущерба для интересов Организации.

§ 1194. В разделе 22 статьи 6 предусматриваются специальные иммунитеты лиц, временно нанятых ООН в качестве экспертов. Они включают:

I иммунитет от личного ареста и задержания и наложения ареста на личный багаж;

II иммунитет от юрисдикции в отношении всех актов, совершенных или содеянных ими при исполнении служебных обязанностей, включая в отношении всего написанного или сказанного ими. Действия этого иммунитета распространяются на них и после завершения ими своей миссии;

III неприкосновенность бумаг и документов;

IV право пользоваться шифром, курьерами и опечатанными вализами в своих сношениях с ООН;

V те же льготы в отношении денежных и валютных вопросов, какие предоставляются иностранным представителям, находящимся во временных официальных командировках;

VI те же иммунитеты и льготы в отношении личного багажа, какие предоставляются дипломатическим представителям.

§ 1195. Генеральному секретарю предоставлено право в случае необходимости отказаться от всякого иммунитета на тех же условиях, как и в отношении должностных лиц.

§ 1196. Правительство Соединенных Штатов не выдает дипломатических удостоверений личности сотрудникам Секретариата ООН, работающим в Центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке; швейцарское правительство выдает такие удостоверения сотрудникам Отделения Организации Объединенных Наций в Женеве.

Должностным лицам Организации Объединенных Наций, выезжающим в командировки, Организация выдает проездной документ. Этот документ признается действительным для совершения поездок во все государства, которые присоединились к Общей конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций. Специализированные учреждения выдают своим должностным лицам проездной документ, но по договоренности им также может быть выдано удостоверение ООН.

§ 1197. Налоговые власти различных стран часто признают, что граждане принимающей страны могут быть освобождены от прямых налогов. Однако правительство США своих граждан от уплаты налогов не освобождает.

§ 1198. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций, а также соглашения о штаб-квартирах определяют процедуры разрешения трудностей юридического порядка.

Соглашение о штаб-квартире

§ 1199. Соединенные Штаты. В статье 2 Соглашения между правительством Соединенных Штатов и Организацией Объединенных Наций, которое также охватывает и специализированные учреждения, излагаются иммунитеты, предоставляемые штаб-квартире ООН в так называемом административном районе, а в статье 3 говорится о праве и власти в районе Центральных учреждений.

§ 1200. В статье 4 указывается на право проезда в Центральные учреждения и выезда из них представителей государств-членов Организации, экспертов и работников информационных агентств, представителей неправительственных организаций и всех других лиц. Указывается, что эти права даются независимо от состояния отношений между правительством США и данными государствами. Однако принимаются меры предосторожности для защиты США от деятельности иностранных граждан, пользующимися этими иммунитетами в случае возможного злоупотребления ими. Американское правительство разработало широкие полицейские меры для борьбы с такими ситуациями.

§ 1201. Статья 5 Соглашения о Центральных учреждениях с правительством США выдержана в весьма ясных выражениях. В ней проводится различие между главными постоянными представителями при Организации Объединенных Наций или при специализированных учреждениях в ранге посла или полномочного министра, которые неограниченно пользуются иммунитетами, предоставляемыми Соединенными Штатами главам дипломатических представительств, аккредитованных в Вашингтоне, и другими постоянными членами представительств, которые для того, чтобы иметь право на дипломатические иммунитеты, должны назначаться по соглашению между Генеральным секретарем, правительством США и соответствующим правительством. Этим американское правительство оставляет за собой право устанавливать определенные требования и ограничения в отношении права определенных лиц на дипломатические привилегии и иммунитеты. На этих условиях они имеют право на те же привилегии и иммунитеты, что и дипломаты, аккредитованные при правительстве США.

§ 1202. Следует указать на такую особую форму соглашения с правительством принимающей страны.

§ 1203. Статья 5 предоставляет с некоторыми оговорками привилегии и иммунитеты дипломатических агентов, аккредитованных при американском правительстве следующим представителям государств, не представленным в США:

I всем главным постоянным представителям в ранге посла или полномочного министра;

II постоянным членам представительств, внесенным должным образом в особый список;

III главным постоянным представителям или лицам, назначенным правительствами на постоянную работу в специализированные учреждения в ранге посла или полномочного министра;

IV другим постоянным представителям специализированных учреждений или постоянным членам их представительств, внесенным должным образом в особый список.

§ 1204. В статьях 6 и 7 излагаются полицейские меры для обеспечения охраны штаб-квартиры. В статье 8 речь идет о некоторых методах урегулирования разногласий между американским правительством и Организацией. Статья 9 посвящена проблемам, которые возникли бы в случае перевода Центральных учреждений ООН в другое место. В ней перечисляется ряд общих мер.

§ 1205. В соглашении о штаб-квартире с Соединенными Штатами особо оговаривается отношение к представителю или персоналу миссии государства-члена, не признанного американским правительством. В этом случае правительство США оставляет за собой право ограничивать действия предоставляемых привилегий пределами Центральных учреждений ООН, резиденциями и канцеляриями, а если они находятся вне района Центральных учреждений - проездом между этим районом, резиденцией и рабочим помещением и, если они находятся в официальной командировке,- конечным пунктом назначения или пунктом отъезда (ст. 5, раздел 15, 4).

§ 1206. Швейцария. Соглашение о штаб-квартире, заключенное со Швейцарией, менее сложно. Поскольку размещение международных организаций стало привычным делом как для Швейцарской Конфедерации, так и для города Женевы, там уже прочно укоренились и политические традиции, и административная практика.

§ 1207. Конвенция от 19 августа 1946 года, заключенная между Федеральным советом Швейцарии и Генеральным секретарем ООН, была выработана в соответствии с установившейся традицией: признавались юридический статус и иммунитет от юрисдикции ООН наряду с различными иммунитетами (неприкосновенность помещений и архивов, льготы в отношении валюты, освобождение от прямых и косвенных налогов и льготы в отношении средств связи). Статус представителей государств-членов аналогичен статусу, зафиксированному в соглашении о штаб-квартире в Нью-Йорке. Предусматривается идентичный статус в статье, касающейся проездных документов и урегулирования споров.

§ 1208. Были заключены соглашения либо в специальной форме (соглашения, исполнительные соглашения), либо путем обмена письмами между швейцарским Федеральным советом и специализированными учреждениями ООН, расположенными в Женеве. Они были кодифицированы в 1955 году после принятия Федеральным советом двух законов (см. § 1171). За некоторыми исключениями, предусматриваемые ими льготы также предоставляются межправительственным организациям, не входящим в систему ООН.

Старшинство

§ 1209. Подобно тому как каждое государство создает свой внутренний протокол, Организация Объединенных Наций определяет свои правила протокола стой лишь разницей, что она не проводит неоправданных различий между государствами-членами. Поскольку никакого официального порядка старшинства каким-либо международным соглашением не устанавливалось, протокольной службе Организации Объединенных Наций пришлось создать и кодифицировать в таких условиях свою собственную систему, требующую большой гибкости в ее применении. Ниже приводится существующая ныне практика.

Старшинство внутри организации

§ 1210. Внутри Организации Объединенных Наций была создана всеобъемлющая иерархия ее различных частей, специализированных учреждений и Секретариата. Порядок старшинства между органами Секретариата ООН приводится в § 1177. Хронологический порядок старшинства для специализированных учреждений, приведенный в § 1180, был несколько изменен в Нью-Йорке, и в настоящее время существует следующий порядок старшинства:

I Международная организация труда (МОТ);

II Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО);

III Организация Объединенных Наций по вопросам просвещения, науки и культуры (ЮНЕСКО);

IV Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ);

V Международный банк реконструкции и развития-Всемирный банк (МБРР), также называемый Банком;

VI Международная финансовая корпорация (МФК);

VII Международная ассоциация развития (MAP);

VIII Международный валютный фонд (МВФ), также называемый Фондом;

IX Организация международной гражданской авиации (ИКАО);

X Всемирный почтовый союз (ВПС);

XI Международный союз электросвязи (МСЭ);

XII Всемирная метеорологическая организация (ВМО);

XIII Межправительственная морская консультативная организация (ИМКО).

Секретариат Организации Объединенных Наций

§ 1211. В отношении Секретариата применяются следующие правила.

§ 1212. Старшинство Генерального секретаря. Место Генерального секретаря Организации Объединенных Наций в протоколе заслуживает внимательного изучения, потому, что ввиду высокого положения и авторитета, которыми пользуется во всем мире Организация Объединенных Наций, он имеет право на особое внимание. Поэтому он рассматривается как главный гость, и ему оказываются почести, выходящие за рамки протокола; никто не должен обижаться на это.

В сопоставлении с постоянными представителями первостепенное место, без сомнения, принадлежит Генеральному секретарю.

Обычно Генеральному секретарю ООН оказывают такие же почести, как и премьер-министру. Однако некоторые правительства оказывают определенные дополнительные почести, обычно оказываемые при приеме глав государств.

Как правило, на аэродроме Генерального секретаря встречают либо премьер-министр, либо заместитель премьер-министра, если глава государства также выполняет функции главы правительства, министр иностранных дел и шеф протокола министерства иностранных дел.

Весьма часто при встрече также присутствуют члены дипломатического корпуса, представляющие государства - члены Организации. Нет необходимости говорить о том, что принято, чтобы, помимо этих лиц, при встрече присутствовали все высокопоставленные должностные лица ООН и специализированных учреждений, имеющих свои отделения в данной стране.

§ 1213. Должностные лица Секретариата. В отношении должностных лиц Секретариата ООН применяются следующие правила. За Генеральным секретарем идут заместители Генерального секретаря и старшие сотрудники в порядке старшинства. Генеральные директо