Особые черты многосторонних соглашений

§ 956. В прошлом большие политические события закреплялись официальными документами, подписанными полномочными представителями многочисленных государств. Наиболее известны Вестфальский (1648), Венский (1815), Берлинский (1878) и Версальский (1919) договоры, которые изменили лицо Европы. После двух последних мировых войн международное взаимодействие государств привело к созданию всемирных или региональных политических организаций, приобретающих все большее и большее значение. Более того, на протяжении XIX столетия расширение социальных, культурных и экономических отношений, их сложность побудили государства разработать процедуры для решения проблем, которые становились все более и более разнообразными и усложненными. Все существующие государства оказались сторонами многочисленных многосторонних соглашений, которые часто приводили к созданию постоянных международных институтов. И наконец, многочисленные соглашения заключались на технических конференциях, созывающихся под эгидой крупнейших всемирных или региональных организаций.

§ 957. Заключение и разработка многосторонних соглашений имеют некоторые особенности, которые мы рассмотрим ниже.

§ 958. Когда многосторонние соглашения являются результатом какой-либо важной политической конференции, переговоры об их заключении, поскольку ведение всего данного вопроса поручается специальным делегациям, не представляют прямого интереса для дипломатических представительств. С другой стороны, многие многосторонние соглашения регионального или технического характера заключаются в различных столицах, и посольства часто участвуют в переговорах. Подготовка и форма этих соглашений отличаются в некоторых аспектах от подготовки и формы двусторонних соглашений. Поэтому мы считаем целесообразным изложить надлежащие замечания в специальном разделе.

Место проведения и созыва встречи

§ 959. Конференции, созываемые для заключения многосторонних соглашений, организуются по инициативе какого-либо правительства или какой-либо международной организации. В первом случае они, как правило, проводятся в столице предложившего их государства; во втором случае они могут проводиться либо в штаб-квартире данной организации, либо в каком-либо другом подходящем для этой цели месте. Программа конференции и дата созыва определяются на подготовительной встрече. Конференция созывается государством или организацией, выступающей с такой инициативой.

Делегации

§ 960. Каждое правительство имеет право назначать делегатов по своему усмотрению. В конференции по техническим вопросам часто участвуют несколько заинтересованных министерств, и в состав делегации входит по крайней мере один представитель от каждого из них. Руководителем делегации назначается, как правило, представитель министерства иностранных дел. Следует помнить, что это ведомство несет ответственность перед правительством за ведение международных переговоров и назначение делегатов; подписание инструкций и заключение всех актов, связывающих обязательствами правительство-участника, всецело входит в его компетенцию. Оно получает доклады своих делегаций, официальный доклад, направляемый данной организацией после окончания сессии, и вообще всю корреспонденцию, адресованную последней правительству страны; оно также принимает необходимые меры для распространения этих документов.

§ 961. Если по той или иной причине руководство делегацией необходимо поручить какому-либо ответственному лицу из другого министерства, второе место в делегации по праву принадлежит представителю министерства иностранных дел.

§ 962. Даже если делегация состоит всецело из представителей отраслевых министерств, считается, что она действует официально от имени министерства иностранных дел, как это предусматривается в инструкциях, данных ей по этому случаю.

§ 963. Для обеспечения связи с министерством в состав делегации включается сотрудник дипломатического представительства, если конференция созывается государством, или сотрудник постоянно делегации, при условии что конференция созывается/Международной организацией.

Полномочия

§ 964. Поскольку на переговорах немедленное подписание соглашений не предусматривается, ''полномочия делегатам, то есть полномочия только на ведение переговоров, выдаются министерством иностранных дел. Полномочия, как правило, оформляются в виде письма министерства, содержащего список делегации и имя ее руководителя. Иногда руководителю делегации вручается специальное письмо, удостоверяющее предоставленные ему полномочия. Такая практика существует в Организации Объединенных Наций. Обычно мандатная комиссия проверяет полномочия и докладывает об этом на пленарном заседании. В некоторых случаях доклад конференции делается секретариатом организации.

§ 965. В тех случаях, когда переговоры организуются под эгидой международной организации, принято считать, что постоянные представители государств-членов обладают всеми полномочиями, необходимыми для участия в переговорах.

§ 966. Делегаты принимают участие в прениях и в голосовании. Соглашение принимается окончательным голосованием, однако, поскольку делегаты не могут окончательно связывать обязательствами свое правительство, голосование производится только на основе "ад референдум".

Текст соглашения

§ 967. Поскольку цель конференции заключается в выработке соглашения путем переговоров, то она, как правило, заканчивается принятием документа, который всегда будет результатом договоренности, достигнутой правительствами - участниками переговоров, и который обычно принимается путем голосования. Этот документ, которому конференция придает определенную форму, не всегда предназначается для подписания на месте, а может быть представлен на рассмотрение соответствующих правительств. Если документ не подписывается, то он носит характер проекта. Представленные на переговорах государства могут принять его в существующем виде, потребовать изменений, заявить оговорки либо временно или окончательно воздержаться от присоединения к нему. Принятый текст в случае необходимости может быть пересмотрен, рассмотрен вновь или исправлен на новой встрече.

§ 968. Оригинал изготавливается в единственном экземпляре; заверенные копии оригинала правительство-депозитарий или международная организация - депозитарий направляет каждому государству после подписания им документа.

§ 969. Преамбула может быть составлена в традиционных выражениях. Государства-участники перечисляются в алфавитном порядке одного из языков, на котором был составлен оригинальный текст. Альтернат не практикуется.

§ 970. В недавно заключенных договорах вместо перечисления подписавших держав применяются следующие упрощенные формы:

I. Брюссельский договор - 17 марта 1948 года

Главы участвующих государств...

Исполненные решимости...

Желая заключить с этой целью договор, регулирующий их сотрудничество...

Назначили в качестве своих полномочных представителей...

Которые...

Согласились о нижеследующих положениях...

ΙΙ. Североатлантический договор - 4 апреля 1949 года

Государства - участники настоящего договора...

Подтверждают вновь их веру...

Достигнув соглашения о настоящем Североатлантическом договоре...

§ 971. Нельзя сказать, что эти формы - слишком короткие и лишенные торжественности - представляют собой прогресс по отношению к традиционной преамбуле, указанной выше (см. § 859 (I). Однако они неизбежны, когда в договоре участвуют несколько стран - членов Британского содружества (см. § 857).

§ 972. Если предусматривается заключительный протокол, то он также составляется особым образом при подписании только одного экземпляра соглашения.

§ 973. В тексте соглашения должно совершенно четко указываться, кто связывается Обязательством и по отношению к кому обязательство существует. Дипломатические представительства должны обращать особое внимание на следующие моменты в проектах соглашений, которые они готовят или которые представлены на их рассмотрение:

I территориальные рамки соглашения. Хорошо указать точный географический район, на который распространяется данное соглашение;

II срок действия;

III способ денонсации, если срок не устанавливается;

IV срок, до истечения которого денонсация не разрешается, и период, в течение которого она может быть осуществлена;

V дата вступления в силу;

VI ратификация, в случае необходимости;

VII принятый язык;

VIII процедура на случай возникновения разногласий в связи с интерпретацией соглашения.

Оговорки

§ 974. Оговорка представляет собой условие или исключение, выдвигаемое договаривающейся стороной для того, чтобы уклониться от выполнения того или иного положения договора или ограничить рамки его действия. Это является одной из- особенностей многосторонних соглашений. В двустороннем соглашении это привело бы к его полному краху, если только оговорка не принята другим государством-участником.

§ 975. Хотя делегации и выдвигают свои возражения в ходе переговоров, если они идут в каком-то отношении вразрез с имеющимися у них инструкциями, оговорки делаются либо при подписании, либо при ратификации соглашения.

§ 976. Первое имеет место в том случае, когда деле* гация получает строгие инструкции от своего правитель* ства не принимать какое-то определенное положение; второе происходит тогда, когда в ходе ратификацией* ной процедуры выдвигаются серьезные возражения про" тив определенных условий соглашения.

§ 977. Абсолютной свободы в формулировании оговорок нет. В качестве общего правила признается, что оговорка должна быть совместима с целью соглашения. В уставах организаций иногда указываются вопросы, по которым нельзя делать оговорок. Эти вопросы обычно относятся к основополагающим условиям, которые не могут быть изменены без риска уничтожить цель самого соглашения. Кроме того, целесообразно избегать нарушения стройности соглашения нагромождением оговорок. Как правило, каждая подписавшая сторона не может заявлять оговорки после даты ратификации. После нее для принятия оговорок может потребоваться официальное согласие всех участников.

§ 978. Оговорки могут быть сняты в любое время. Они могут делаться заинтересованным государством, находящимся в оппозиции ко всем другим сторонам, и наоборот, всеми сторонами против какого-то одного государства. Оговорки не затрагивают отношений между сторонами, не являющимися их авторами.

§ 979. Оговорки, заявляемые при подписании многосторонних соглашений, часто содержатся в заключительном протоколе (см. § 982) или фиксируются в документе о подписании. Оговорки, заявляемые при ратификации, упоминаются в ратификационной грамоте и в ратификационном протоколе, если таковой имеется.

Подписание и скрепление печатями

§ 980. Практика отсрочки подписания стала наиболее распространенным способом подписания всех многосторонних соглашений (см. § 899). Конференция определяет место, где соглашение будет подписываться, и дату начала подписания. Конференция также указывает государства-депозитарии или международную организацию- депозитария, которые будут отвечать за уведомление всех заинтересованных правительств о подписании соглашения государствами, сданных ратификационных грамотах, последующем присоединении других государств, оговорках, выходе государств из соглашения, денонсациях и вообще обо всем, что относится к области действия, юридической силы и срока данного соглашения.

§ 981. Государства, которые участвовали в переговоpax и одобрили соглашение, назначают полномочного представителя, которого они наделяют необходимыми полномочиями на подписание соглашения.

§ 982. В протокол proces-verbal подписания, если он составляется по случаю подписания соглашения, могут быть включены оговорки (см. § 979).

§ 983. Протокольная служба государства, на чьей территории подписывается соглашение, несет ответственность за техническую подготовку текстов и организацию церемоний, сопутствующих подписанию. Ей помогают члены делегации, отвечающие за связь с секретариатом конференции. Все они должны особенно тщательно проследить за тем, чтобы соглашение содержало все, что должно быть включено в него (см. § 973). После перепечатки на машинке тексты должны быть тщательно считаны. Если тексты печатаются типографским способом, следует прочитать корректуру по меньшей мере два раза. Секретариат должен особенно следить за процедурой, касающейся альтерната (см. § 969), с тем чтобы он должным образом соблюдался (см. § 901-995), и наконец, секретариат должен обеспечить, чтобы оригиналы соглашения, предназначенные для представительств, были в надлежащей форме. Оригиналом для данного правительства будет тот экземпляр, в котором первым по списку идет его представитель. Его подпись становится после текста слева или занимает самое первое место.

§ 984. Как правило, подписывается и опечатывается только основной текст. Это в равной степени относится к дополнительным статьям, если они представлены в отдельном документе (см. § 862). Прилагаемые письма всегда подписываются их автором. Прилагаемые документы могут, но не обязательно, подписываться или парафироваться. Надлежит соблюдать правило альтерната, и полномочный представитель страны, для которой предназначается данный документ, должен поставить свою подпись и инициалы с левой стороны. Подписание или парафирование приложений двустороннего характера необязательно, когда они скреплены с основным документом и находятся в одном переплете.

§ 985. Для облегчения подписания соглашений, содержащих большое количество приложений, рекомендуется делать отметки специальным цветным карандашом, чтобы указать каждому полномочному представителю то место, где он должен поставить свою подпись. Это может помочь избежать путаницы.

§ 986. Если документы не были переплетены до подписания, после подписания они переплетаются вместе представителями протокольной службы, которые скрепляют их печатями полномочных представителей. Концы ленты запечатываются восковой печатью каждого полномочного представителя (см. § 896 и 897). Следует помнить о том, что для этой цели могут использоваться личные печати только полномочных представителей.

§ 987. Если производится опечатывание, то печать прикладывают слева от каждой подписи. Прилагаемые документы печатью не скрепляются, но она может, удерживая концы лент, скрепляющих такие документы, предотвратить какую-либо подделку их.

§ 988. Если по случаю подписания соглашения устраивается прием, следует пригласить делегации и старших сотрудников министерства иностранных дел и соответствующих отраслевых министерств.

Присоединение

§ 989. Если правительство, участвовавшее в переговорах о заключении международного соглашения, решит - уже по прошествии периода, установленного для подписания, - присоединиться к нему, оно может сделать это посредством процедуры присоединения. Эта процедура также позволяет государствам, не участвовавшим в переговорах, принять общие выработанные правила и присоединиться к соглашению. Для таких случаев в соглашениях предусматриваются соответствующие процедуры.

§ 990. Иногда предвидят, что некоторые страны могут обратиться с просьбой разрешить им присоединиться к государствам, которые уже являются участниками соглашений. В этом случае соглашение именуется открытым. Устав или внутренние правила организаций устанавливают необходимые для присоединения формальности.

§ 991. В других случаях предусматривается возможность для государств-членов пригласить какое-нибудь государство присоединиться к данному соглашению. В этом случае устав определяет правила (единогласие,

квалифицированное большинство) рассмотрения просьбы, что всегда приводит к обмену мнениями между государствами, уже являющимися сторонами, и государством, которое желает присоединиться.

§ 992. Как правило, новое присоединившееся государство пользуется одинаковыми правами с другими государствами-членами независимо от того, участвовало ли оно или нет в переговорах о создании данной организации.

Штаб-квартира

§ 993. В настоящее время существует практика сдачи на хранение оригинала многосторонних соглашений, заключенных под эгидой крупных международных организаций (Организация Объединенных Наций, Европейский совет и т. д.), в штаб-квартиры этих организаций. В таком случае последние берут на себя по отношению к государствам-членам обязательства государства-штаб-квартиры или государства-депозитария.

Ратификация

§ 994. Ратификация многосторонних соглашений осуществляется таким же образом, как ратификация двусторонних соглашений. Оформленная в соответствии с конституцией ратификационная грамота сдается государству или организации-депозитарию, и эта сдача на хранение регистрируется обычным путем. Государства-члены информируются о ратификации властями, получившими верительные грамоты на хранение.

Вступление в силу

§ 995. Как правило, в одобренном тексте соглашения содержится положение, предусматривающее, что соглашение вступит в силу либо в заранее установленный день, либо после ратификации его заранее установленным числом государств, или после осуществления того и другого вместе.

§ 996. Таким образом, соглашение может вступить в силу до ратификации его всеми подписавшими сторонами. Здесь возникает вопрос о том, имеет ли ратификация обратную силу, начиная со дня принятия соглашения. Это важно как в отношении уплаты членских взносов, так и в отношении права голоса делегаций и юридической силы принятых решений, касающихся государств, еще не ратифицировавших данное соглашение. При отсутствии каких-либо иных положений по существующей практике соглашение считается вступившим в силу для каждого государства только с даты сдачи на хранение его ратификационной грамоты.

Применение

§ 997. Среди вопросов, по которым исполнительные ассамблеи международных организаций могут принимать решения, есть ряд вопросов, решения по которым принимаются большинством голосов. Такие резолюции, получившие необходимое по уставу количество голосов, имеют обязательную силу для всех государств-членов, даже для тех, которые голосовали против них.

§ 998. Такое положение, хотя оно юридически и правильно, может создать серьезные трудности, так как решение большинством голосов, принятое, например, по бюджетным вопросам (по которым решения, как правило принимаются простым большинством голосов), может повлиять на размер взноса государств-членов, который обычно делается на процентной основе, без согласия на то какого-нибудь члена организации. Таким образом можно косвенно изменить курс организации. Если та или иная делегация получила определенные инструкции по данному вопросу, она всегда может заявить в должной форме свои оговорки (см. § 974-979).

§ 999. В уставах или правилах некоторых крупных организаций предусматривается период времени, в течение которого государства-члены могут заявлять оговорки. Если в течение установленного периода времени протесты не поступают, считается, что все члены находятся в согласии. В своем заключительном отчете глава делегации должен упомянуть не только принятое решение, но также и сроки, в течение которых можно заявлять оговорки в отношении этих решений или выступить против них.

§ 1000. Указанная возможность особенно велика в организациях, охватывающих широкий географический район и объединяющих государства, находящихся в весь* ма различных политических, экономических и социальных условиях. Некоторые из них, входя в численное большинство, но не всегда неся соответствующую долю расходов организации, могут навязать такие финансовые затраты, которые будут выгодны только им одним. Другие, напротив, могут вести организацию в направлении, в котором менее развитые государства идти не могут, потому что они не имеют надлежащих административных возможностей внутри страны. Этот камень преткновения существует в работе всех международных организаций, и не всегда можно найти надежные способы его преодоления. Поэтому слишком часто резолюции этих организаций выполняются недостаточно и неэффективно. Г-жа Лабейри-Менаэм^* приводит в этой связи многочисленные примеры.

^* (С. Labeyrie-Menahem, Des Institutions Speciallisees, Paris, Pedone, 1953. )

Выход

§ 1001. В большинстве случаев в соглашениях содержится положение, позволяющее государствам-членам выйти из организации, членами которой они являются. Соглашение или устав организации определяет условия выхода, а также порядок вступления. Как правило, предусматривается, что правительство, желающее выйти из соглашения, должно объявить о своем таком намерении заблаговременно и не должно иметь задолженности по взносам. Выход должен осуществляться в соответствии с обычной процедурой, принятой в том или ином государстве.

§ 1002. Государство может показать, что оно самоустраняется от участия в деятельности международной организации также и путем неуплаты членских взносов.

§ 1003. Как правило, соглашения предусматривают исключение того или иного государства из числа членов после задержки с уплатой взносов в течение благоразумного периода времени и после нескольких напоминаний ему о задолженности. Однако члены международных организаций с неохотой идут на этот шаг, который так же лишен вежливости, как уклоняющийся от уплаты должник лишен добросовестности. В таком случае прибегают к временному решению, предусматриваемому уставами определенных организаций, заключающемуся в том, что государство, чьи неуплаченные взносы достигли определенного уровня, лишается права голоса. Эта мера позволяет должникам устранить задолженность в случае, если их казначейства снова станут платежеспособными.

Исключение

§ 1004. В соглашениях или уставах иногда предусматривается исключение государства-члена, если оно действовало в нарушение их основных принципов. Такое поведение не является редкостью. Однако следует признать, что международным организациям обычно не хватает власти, смелости и моральной силы для принятия таких решений.

Прекращение действия

§ 1005. Вследствие условий, в которых многосторонние соглашения заключаются и применяются, их действие может прекратиться в обстоятельствах, отличных от тех, которые ведут к прекращению действия двусторонних соглашений. Многостороннее соглашение, например, может прекратить свое действие,

I если истек законный срок его действия; это относится к соглашениям с установленным сроком действия;

II если после выхода ряда государств-членов число оставшихся государств меньше минимума, определенного уставом;

III если после голосования большинством, определяемым положениями устава, объявляется о роспуске данной организации; в этом случае вопрос о том, как распорядиться имуществом организации, если на этот счет нет каких-либо положений в уставе, может стать трудной проблемой;

IV если во время войны воюющие государства-члены прекращают выполнять взятые на себя обязательства в отношениях между собой, если только эти обязательства не были взяты на случай такого события; тогда отношения между такими воюющими правительствами обычно осуществляются через нейтральное правительство. Разрыв дипломатических отношений между правительствами-членами не оказывает никакого влияния на действие многосторонних соглашений.