Предварительные контакты между министерством иностранных дел и дипломатическим представительством

§ 645. Во всех странах руководство внешними сношениями, а также ведением переговоров и заключением международных соглашений входит в прерогативу исполнительной власти. Эта прерогатива осуществляется через ведомства международных связей. Дипломатические представительства являются звеном в этой цепи.

§ 646. За исключением отдельных случаев, когда закон специально предоставляет ограниченные полномочия в вопросах ведения международных переговоров определенным правительственным ведомствам, общее руководство ведением переговоров и направление их в общих рамках национальной политики, а также ответственность за их успех возлагаются на министерство иностранных дел. Поэтому, когда возникает необходимость в проведении переговоров в форме конференции, главами делегаций, которым поручены переговоры, назначают, как правило, сотрудников этого министерства, которые в силу поддерживаемых ими контактов с иностранными державами обладают большим, чем кто-либо другой, опытом в использовании методов примирения и в достижении справедливого и почетного урегулирования.

§ 647. Поскольку заинтересованные правительственные ведомства придерживаются различных и подчас противоречивых точек зрения по предмету переговоров, министерству иностранных дел следует предусмотреть консультации и встречи для определения целей, которые нужно достичь, предложений, которые данная делегация будет выдвигать, позиции, которой она будет придерживаться, и рамок, из которых она не будет выходить. Министерство также должно окончательно сформулировать директивы для делегата, ответственного за ведение переговоров. Для того чтобы этот делегат имел возможность получить совет по техническим вопросам, в чем может возникнуть необходимость в ходе переговоров, основные заинтересованные министерства, как правило, должны быть представлены в делегации компетентными должностными лицами.

§ 648. Если проводятся переговоры технического характера, министерство иностранных дел обычно ставит во главе национальной делегации представителя того министерства, которое особенно заинтересовано в данных переговорах. Однако такое предоставление полномочий не уменьшает в принципе ответственности министерства иностранных дел. Так, подготовка, а также подписание директив всегда лежат на этом ведомстве. В упомянутом случае министерству следует назначить одного из своих представителей для участия в работе данной делегации в качестве соделегата или заместителя делегата.

§ 649. Во всех случаях именно министр иностранных дел или его должным образом уполномоченный представитель подписывает международные соглашения по специальному полномочию главы государства (см. § 849 и 906). Затем его ведомство представляет их в случае необходимости главе государства и парламенту для ратификации (см. § 916 и 994) и обеспечивает их публикацию и хранение. Когда соглашение становится законом данного государства, заинтересованные правительственные ведомства предпринимают необходимые административные меры для его выполнения.

§ 650. Эти основополагающие правила относятся как к двусторонним переговорам, так и к переговорам, которые имеют место на каком-либо конгрессе или какой-либо политической конференции большого значения. Переговоры, преследующие цель заключения многосторонних соглашений или ведущиеся через посредство какого-либо международного института, порождают более сложные проблемы (см. § 956-1005).

§ 651. Главы представительств обычно уполномочиваются верительными грамотами заниматься всеми вопросами, которые могут возникнуть между двумя государствами, и выступать от имени своих правительств. Иностранные власти, к которым они обращаются, не должны сомневаться в их добросовестности и должны рассматривать их как лиц, действующих в соответствии с инструкциями. Дипломатические агенты несут персональную ответственность в случае, если они превышают свои полномочия или игнорируют свой долг. Многочисленные вопросы, представляющие интерес для правительств, решаются представительством в процессе повседневной работы.

§ 652. Если хотят достичь урегулирования посредством специальных конференций, предназначенных для данной цели, или в рамках собраний членов международных организаций, в каждом случае следуют специальным процедурам. Эти процедуры будут подробно изложены в главе XIII.

§ 653. Тем не менее главы дипломатических представительств играют важную роль в ходе этой подготовительной фазы переговоров. Когда их уведомляют непосредственно или через их консулов о возникших трудностях, они ставят перед своим министерством иностранных дел принципиальные вопросы для их разрешения.

Когда это целесообразно и особенно когда под угрозу ставятся особые интересы, они делают необходимые оговорки. Если урегулирования нельзя достичь на основе международного права или местного законодательства, то решение данного вопроса они /передают с соответствующими рекомендациями своим правительствам. Последние решают, целесообразно ли предпринять какие-либо шаги и как дипломатическое представительство должно действовать - путем ли переговоров, исходя из местного законодательства, или путем заключения нового международного соглашения. Во всех этих возможных случаях представительства должны проявлять благоразумие и умеренность так, чтобы их правительственное ведомство имело свободу действий.

§ 654. Что касается консулов, обязанных осуществлять в отношении граждан своей страны административную власть, обусловленную отечественным и местным законодательством, то их деятельность носит неофициальный характер. В их обязанность входит решение различных возникающих вопросов, но они не компетентны давать толкование конвенциям и не должны создавать инцидентов. Все принципиальные вопросы решаются совместно с центральной администрацией страны, через дипломатическое представительство.

§ 655. Если возникает необходимость в более тщательном изучении того или иного вопроса на конференции специальных представителей двух или более правительств, осуществляется обмен нотами с указанием целей намечаемой встречи и места ее проведения.